鄭政辦〔2006〕9號
各縣(市)、區(qū)人民政府,市人民政府各部門,各有關(guān)單位:
建立罰款自由裁量階次,是將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的罰款幅度,根據(jù)過罰相當(dāng)原則,細(xì)化為若干裁量階次,確保罰款與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度相當(dāng)。按照《鄭州市人民政府貫徹國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制若干意見的通知》(鄭政文〔2006〕43號)和市委、市政府提出的優(yōu)化社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)我市跨越式發(fā)展的要求,各級各部門要將建立罰款自由裁量階次制度,作為今年推行行政執(zhí)法責(zé)任制的重點(diǎn),同時要納入本級本部門懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)進(jìn)行考核。經(jīng)市政府同意,現(xiàn)就建立罰款自由裁量階次制度提出如下意見,請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
一、目的和意義
(一)建立罰款自由裁量階次制度是深入推進(jìn)依法行政的基本要求。《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政不僅要做到合法行政,而且還要做到合理行政。建立罰款自由裁量階次制度就是要規(guī)范罰款自由裁量行為,促進(jìn)合理行使自由裁量權(quán),有效地控制和減少罰款隨意性,切實(shí)維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)依法行政。
(二)建立罰款自由裁量階次制度是我市構(gòu)建和諧社會、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的有力保障。市委、市政府在推進(jìn)跨越式發(fā)展的部署中要求必須進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。各級各部門都要牢固樹立“政府創(chuàng)造環(huán)境、企業(yè)創(chuàng)造財(cái)富”的理念,全力打造服務(wù)型政府,把優(yōu)化政務(wù)環(huán)境作為環(huán)境建設(shè)的重中之重來抓。據(jù)統(tǒng)計(jì),市本級行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)有3291項(xiàng),其中罰款項(xiàng)目有3017項(xiàng)。由于受主客觀因素的影響,一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員在行使罰款自由裁量權(quán)中還存在許多問題:有的畸輕畸重,顯失公正;有的同案異罰,合法不合理;有的不能正確處理好處罰與教育的關(guān)系,以罰為主,以及濫用罰款自由裁量權(quán)等。罰款自由裁量權(quán)的行使是否公正、公平,直接反映了行政執(zhí)法人員的基本素質(zhì),也關(guān)系到黨和政府的權(quán)威和形象。因此規(guī)范罰款自由裁量權(quán)的工作十分必要。建立罰款自由裁量階次制度,對于進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為,提高行政執(zhí)法效率和水平,加快全市依法行政步伐,優(yōu)化我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境,維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,促進(jìn)我市實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展,構(gòu)建和諧社會,都將產(chǎn)生積極推動作用。
(三)建立罰款自由裁量階次制度是反腐倡廉,建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的需要。中共中央在《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》中要求建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防。要用發(fā)展的思路和改革的辦法防治腐敗。建立罰款自由裁量階次制度是從行政執(zhí)法的源頭上預(yù)防和解決腐敗問題的有效措施,能夠有效地規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為,使行政執(zhí)法置于陽光之下,接受各方面的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)預(yù)防腐敗、減少腐敗案件發(fā)生的效果。
二、指導(dǎo)思想和原則
建立罰款自由裁量階次制度要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo),緊緊圍繞推行行政執(zhí)法責(zé)任制,促進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府,構(gòu)建和諧社會的中心工作,把握和堅(jiān)持以下原則:
一是合法性原則。各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員必須嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章,不得超越法定的自由裁量幅度和范圍。
二是過罰相當(dāng)原則。在依法行使自由裁量權(quán)的前提下,自由裁量行為要掌握法律的立法宗旨和目的,不能教條地援引法律條款,要結(jié)合各類違法行為的性質(zhì)、危害程度等正確適用法律規(guī)定。既不能畸輕畸重,顯失公正,也不能放任自流,徇私舞弊。
三是公開性原則。在建立罰款自由裁量階次制度過程中要廣泛征求各個方面特別是行政管理相對人的意見,經(jīng)過細(xì)化的罰款階次要對外公布,并允許公眾查詢。
四是平等對待原則。對同類情況必須相同對待。堅(jiān)持“同案同罰”,在處罰違法行為時應(yīng)當(dāng)參照過去對類似案件的處理結(jié)果,同一機(jī)關(guān)對于性質(zhì)情節(jié)相同的案件,適用的法律依據(jù)、罰款幅度應(yīng)當(dāng)相同。堅(jiān)決制止單純以當(dāng)事人的態(tài)度論罰,防止出現(xiàn)不同情況相同對待、相同情況不同對待等隨意罰款的現(xiàn)象。
五是以教育為主原則。堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合,教育公民、法人或者其他組織自覺守法。要密切聯(lián)系群眾,傾聽群眾的意見,接受群眾監(jiān)督。在裁量中既要實(shí)現(xiàn)處罰的目的,又要實(shí)現(xiàn)社會管理的效果。凡屬處罰的案件,要把當(dāng)事人糾正違法行為作為執(zhí)法首要目標(biāo)。
三、任務(wù)與要求
市、縣(市、區(qū))所有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要按照省、市政府關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的部署,在梳理出本行政執(zhí)法機(jī)關(guān)罰款項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持實(shí)事求是、循序漸進(jìn)的原則,第一步要選取罰款項(xiàng)目中罰款次數(shù)多、頻率高、涉及面大、群眾反映比較強(qiáng)烈的罰款項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化,以后分步把所有罰款自由裁量階次細(xì)化工作全部完成。同時,市政府法制局也可以在市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)中確定罰款自由裁量階次制度試點(diǎn)單位,指導(dǎo)其將本單位的所有罰款項(xiàng)目全部建立自由裁量階次制度。細(xì)化罰款自由裁量階次,今年要按本單位罰款項(xiàng)目總數(shù)完成15%,2007年完成45%,2008年完成40%,力爭三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全市各級各部門建立所有罰款自由裁量階次制度的目標(biāo)。
(一)建立罰款自由裁量階次項(xiàng)目的選擇。今年,各級行政執(zhí)法主體要按照每年實(shí)際罰款次數(shù)從多到少進(jìn)行排列,選取罰款頻率較高的項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化,項(xiàng)目個數(shù)不少于本單位罰款項(xiàng)目的15%。
(二)罰款自由裁量階次的確立。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)確立罰款自由裁量階次,要召集一線執(zhí)法隊(duì)員座談,查閱行政處罰案卷,盡可能羅列違法行為的表現(xiàn)情形,根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和當(dāng)事人主觀過錯等因素,結(jié)合行政執(zhí)法實(shí)際情況,把法定自由裁量的罰款按違法行為一般劃分為特別輕微違法行為、輕微違法行為、一般違法行為、嚴(yán)重違法行為、特別嚴(yán)重違法行為等5個罰款自由裁量階次。每個階次的違法行為要盡可能列舉具體的情形。
(三)罰款基準(zhǔn)的確立。
1.一般基準(zhǔn):
在法定的罰款幅度內(nèi),根據(jù)違法行為階次的不同按比例確定不同的罰款基準(zhǔn)。當(dāng)事人的違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的屬特別輕微違法行為,應(yīng)予以告誡,登記違法行為,不予罰款處罰。
2.當(dāng)事人有下列情形之一的,可以降低一個階次進(jìn)行處罰:
(1)主動消除或者減輕違法行為危害后果;
(2)受他人脅迫實(shí)施違法行為的;
(3)配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的;
(4)已滿十四周歲不滿十八周歲的人實(shí)施違法行為的;
(5)其他依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定從輕或者減輕罰款處罰的。
3.當(dāng)事人有下列情形之一的,可以升一個階次進(jìn)行處罰:
(1)不聽勸阻,多次實(shí)施違法行為;或者在違法行為被處以罰款處罰后繼續(xù)實(shí)施同一違法行為,屢教不改的;
(2)違法所得數(shù)額較大的;
(3)在執(zhí)法機(jī)關(guān)對違法行為進(jìn)行調(diào)查取證過程中,故意隱瞞事實(shí),弄虛作假的;
(4)隱匿、銷毀違法行為的證據(jù)的;
(5)脅迫、誘騙、教唆他人實(shí)施違法行為的;
(6)兩人以上結(jié)伙實(shí)施違法行為,在其中起主要作用的;
(7)違法行為被新聞媒體曝光,社會影響較大的;
(8)其他法定的應(yīng)當(dāng)從重罰款處罰的情節(jié)。
4.當(dāng)事人有下列情形之一的,按最高階次處罰:
(1)危及國家安全、公共安全、人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全并造成嚴(yán)重后果的違法行為;
(2)抗拒檢查,有妨礙公務(wù),暴力抗法行為的;
(3)對檢舉、舉報(bào)人或執(zhí)法人員實(shí)施打擊報(bào)復(fù),查證屬實(shí)的。
5.當(dāng)事人有下列情形之一的,依法不予罰款處罰:
(1)不滿十四周歲的人有違法行為的;
(2)精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時有違法行為的;
(3)違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,但法律另有規(guī)定的除外;
(4)其他依法不予罰款處罰的。
四、采取切實(shí)有效措施,確保工作任務(wù)完成
各級各部門建立罰款自由裁量階次制度的工作,要根據(jù)各縣(市)、區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況,以縣為基本單位,堅(jiān)持條塊結(jié)合,業(yè)務(wù)上以條為主,市內(nèi)5區(qū)由市行政主管部門統(tǒng)一選擇確定罰款項(xiàng)目,選擇不同的區(qū)進(jìn)行不同罰款項(xiàng)目的細(xì)化,最后統(tǒng)一審定;6縣(市)和上街區(qū)各自進(jìn)行細(xì)化,可以有差異,形成后報(bào)市行政主管部門進(jìn)行審核。條件成熟的部門,罰款的細(xì)化分解可以到鄉(xiāng)(所)一級。
各級各部門最終將本系統(tǒng)形成的罰款自由裁量階次制度要以正式文件的形式下發(fā),并報(bào)市、縣政府法制局備案。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視此項(xiàng)工作,確定本單位一名負(fù)責(zé)人牽頭,部門的法制機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)組織,負(fù)有執(zhí)法職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和受委托的組織要安排專人承辦,明確各自分工,密切相互協(xié)作,確保建立罰款自由裁量階次制度的工作要于2006年7月底前完成。在此期間,市政府將組織市政府法制局、市監(jiān)察局等有關(guān)部門開展督促、檢查、指導(dǎo)工作。
二○○六年四月三日
